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PRINCIPES DE L'UNIVERSALITE BUDGETAIRE

Introduction

La loi des finances est un document qui retrace chaque année l’ensemble des ressources et charges de l’Etat en déterminant leur nature, leur montant, leur affectation et en fixant leur équilibre dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi. Son élaboration est encadrée par les grands principes budgétaires qui renvoient aux règles techniques traditionnelles considérées comme nécessaires à une bonne gestion des finances publiques. Apparus au 19ième siècle, ils visent principalement à faciliter le contrôle du parlement sur les dépenses et les recettes des institutions publiques. A coté de ces grands principes dits classiques, existent des principes modernes, nous ne nous attarderons que sur l’un des principes traditionnels, notamment celui de l’universalité. Au Cameroun, ce principe a été confirmé par l’article 5 alinéa 3 de la loi N° 2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de la République du Cameroun et détermine les modalités de conception de la loi des finances. En quoi consiste donc ce principe ? Quelle est sa signification ? Et existe-t-il des exceptions à ce principe ? Telles sont là quelques questions qui pourraient constituer le pilier de notre réflexion. Répondre à ces interrogations revient donc à s’attarder sur la genèse transcendantale du principe en l’énonçant et en le justifiant, puis à souligner sa dualité, et enfin à relever ses aménagements et ses dérogations.

I. Le principe d’universalité budgétaire

A Enoncé et affirmation originelle

L’ordonnance royale du 26 mars 1817 prescrivait déjà que « le produit brut des impôts serait porté dans le budget et que les frais de régie seraient compris en dépenses » tandis que celle du 14 septembre 1822 étend ce principe d’universalité aux dépenses. A son tour, l’ordonnance de 1959 disposait que le budget comporte « toutes les recettes et toutes les charges de l’Etat » article 16.L’article 6 de l’ordonnance de 1962 dispose que « la règle de l’universalité budgétaire décrit l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires. Qu’il est faire recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique » .Ce principe est composé de deux aspects fondamentaux : il interdit de contracter[1] les recettes et dépenses et prohibe l’affectation de recettes budgétaires à des dépenses budgétaires[2]. Le principe assure ainsi la clarté des comptes et permet un contrôle efficace du parlement. Il est qualifie d’universalité mais on y retrouve l’unité des règles fondamentales[3] qui exige que toutes les dépenses et recettes de l’Etat soit imputées dans un compte unique appelé budget général, l’unité est donc complémentaire à l’universalité.

B Justification du Principe

Le principe de l’universalité budgétaire a pour fonction d’assurer la transparence financière, le bon fonctionnement de l’administration et la solidarité nationale. Ce principe est universel à tous les Etats du monde.

1. Sur le plan conceptuel

Sur le plan conceptuel le principe du l’universalité se manifeste dans tout les pays du monde, car nous trouvons pratiquement les mêmes principes dans la majorité des pays du monde ; à savoir le principe de annualité, sincérité et d’équilibre. Notamment dans le principe d’annualité nous remarquons que le budget est annuel en France comme au Cameroun l’exécution a la suit de l’adoption par le parlement l’exécution s’opère du 1er janvier au 31 décembre de chaque année, aux Etats Unis l’exécution s’opère du 1er Octobre au 30 Septembre et en Grand Bretagne et en Suède l’exécution s’opère du 1er Avril au 31 Mars. Par ailleurs, dans le vote, l’adoption et l’exécution du budget nous avons pratiquement les mêmes acteurs dans ces pays suscités: le gouvernement et le parlement. Dans la procédure budgétaire et l’universalité deux acteurs majeurs en ressortent : l’exécutif et le législatif. Le premier agit en amont[4] dans la préparation de projet budgétaire et le second en aval au moment de l’adaptation de l’adoption de la loi de finance.

2. Sur le Plan économique et Politique

Le droit budgétaire prend en compte l’aspect politique et économique c’est-a-dire qu’il a une emprise dans le choix politique et les rapports entre les opérations financières de l’Etat et l’économie nationale. Sur le plan politique, l’universalité conditionne l’efficacité du contrôle parlementaire, ce contrôle par le parlement est organisé par le texte fondateur des Finances Publiques qu’est l’ordonnance de 1962. Ce contrôle permet qu’il n’y ait pas de contraction entre les recettes et les dépenses du budget de l’Etat.

Sur le plan économique ce principe est nécessaire pour faire ressortir l’influence de l’action des pouvoirs publics sur l’ensemble de l’économie nationale car les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent.

II. Signification duale de l’universalité budgétaire

Le principe de l’universalité budgétaire est l’un des cinq grands principes budgétaires des finances publiques. Principe proche du principe de l’unité, il s’agit d’une règle fondamentale du droit budgétaire. Il implique le rassemblement dans un document unique en une seule masse de l’ensemble des recettes brutes sur laquelle doit s’imputer l’ensemble des dépenses brutes.

A. Règle du produit brut

Aussi appelée règle du produit brut ou règle de la non-contractassions. Ce principe a été introduit sous la restauration, et a réaffirmé à l’article 18 de l’ordonnance du 2/01/1959. Cette règle signifie que les dépenses et les recettes doivent figurer dans la loi des finances pour le produit brut. Il ne doit pas avoir de compensation entre elles, le budget de l’Etat ne doit pas afficher un solde net. Tout doit être mentionnée dans la loi des finances c’est -à- dire qu’il est interdit de présenter des prévisions de dépenses en ayant au préalable déduit le montant des recettes escomptées. Les services administratifs ne peuvent pas se procurer par eux-mêmes des ressources en dehors des crédits qui leur sont alloués.Tout produit d’une recette doit être reversé au budget général sans pouvoir être utilisé par le service. Cette règle est justifiée par le fait qu’elle permet aux parlementaires d’être certains qu’aucune dépense ou recette ne leur est soustraite par dissimulation de son montant réel, empêche la constitution de la caisse noire. Les services administratifs pourraient être tentés de se procurer les Recettes accessoires afin d’accroitre leur possibilité. De dépenseCette règle empêche en exigeant que toutes les recettes soient reversées au budget général empêche cette manœuvre au profit de la sincérité de la gestion budgétaire.

B. Règle de la non-affectation

Elle est aussi apparue sous la restauration, elle est affirmée à l’article 18 de l’ordonnance du 02/01/1959. Elle interdit l’utilisation d’une recette déterminée pour le financement d’une dépense déterminée. Toutes dépenses d’un budget doivent être couvertes par la masse commune des recettes. Elle complète la règle de non-compensation qui interdit de faire figurer au budget une somme nette résultant d’une compensation entre les recettes et les dépenses ( la compensation est la règle de l’unité de la caisse ).Juridiquement l’affectation conduirait à une autorisation très floue puisque les recettes sont approximatives .Politiquement l’assignation serait désastreuse pour l’intérêt public , elle conduirait à une hiérarchisation et à une cristallisation . Hiérarchisation les dépenses les mieux garanties seraient celles qui s’appuieraient sur des recettes particulières, alors que toutes les dépenses doivent être réputées également nécessaires à l’intérêt général. Cristallisation les contribuables comme les automobilistes souhaitent voir tous les prélèvements qui pèsent sur eux financer les équipements routiers, les agriculteurs récupéraient le monde rural la totalité de leurs impôts. En effet chaque région voudrait récupérer le produit des impôts perçus sur son territoire. Financièrement la non affectation limite les gaspillages. En cas d’affectation d’une recette à l’activité d’un service, il y a au départ équivalence entre les ressources et les dépenses En cas de distorsion ultérieure, le déficit sera couvert par le budget général ; s’il y a excédent les responsables seront enclins de l’utiliser

III. Derogations au Principe de l’universalité

En dépit des multiples avantages que recèlent ces règles, elles souffrent tout de même de quelques exceptions.

A. Exception à la règle de la non-compensation

1 Les raisons des dérogations

Financièrement si un service conserve le produit de ses recettes, il sera enclin à l’accroitre. Pratiquement, la double procédure de vente et d’achat qu’entraine parfois la règle de non-compensation s’avère lourde et mal commode. Celles-ci sont mentionnées dans le chapitre II des affectations spéciales. Article 23 de la loi N.2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’Etat au Cameroun. Aménagements au principe de l’universalité concernant la non compensation

a. Aménagements illégaux

Ils sont souvent le fait des administrations cela peut prendre la forme d’une entente avec le législateur de l’administration en les laissant par exemple récupérer pour leur compte de vieux matériaux en échange d’un abaissement des prix. Cette infraction est dénoncée par la cour des comptes et n’est pas sans risque pour ceux ? Qui la pratiquent. En effet, l’administration peut être justifiée devant la cour des comptes qui peut le condamner une amende ou le déclarer en débit.

b Aménagement a le règle du produit brut.

· Aménagements légaux

Il existe un aménagement au principe d’universalité en ce qui concerne trois catégories de comptes spéciaux du trésor (les comptes du commerce, les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers et les comptes d’opération monétaire dont la célèbre redevance audiovisuelle). Pour les comptes les documents budgétaires ne mentionnent qu’une autorisation de découvert équivalent au résultat d’une compensation entre les dépenses et les recettes. Un autre aménagement résulte du décret du 28 février 1940une administration peut dans certains cas réutiliser directement et au profit du service, les moyens matériels dont elle dispose mais à la condition que cette utilisation serve le même objet l’administration peut également fournir des matières à une ces techniques sont souvent utilisées par le Mindef.

· Les prélèvements sur recettes

Ce procédé permet d’affecter directement des ressources à des organismes divers qu’il s’agisse des collectivités territoriales ou un domaine précis de l’Etat (impôts locaux, ressources des organismes de sécurité sociale).C’est en 169 que le problème est apparu en France au budget des communautés européennes. Les gouvernements successifs ont décidé alors de déduire ces prélèvements du montant brut de la totalité des recettes en les affectant à des dépenses précises. Il y a donc contractassions. Au Cameroun les taxes sur l’audiovisuel, le F N E, le crédit foncier où le gouvernement prélève près de 15 milliards, et celles-ci sont une affectation directe et son généralement fait par le ministre des finances

B. Exceptions à la non-affectation

1. Les raisons des dérogations

Financièrement, l’affectation des recettes précises au remboursement des emprunts peut être une condition du succès de ces derniers. Créée en 1926, la caisse autonome d’amortissement des emprunts d’Etat étant alimentée par les produits des taxes sur le tabac et les allumettes et des droits de succession. Techniquement, l’affectation permet aux organismes industriels et commerciaux de mieux apprécier le cout et le rendement de leur gestion. Politiquement, assigner un impôt impopulaire à une dépense populaire permet de désarmer les oppositions dans la mesure où ceci place ses adversaires dans une position antisociale.

2. Exceptions

D’après l’article 18 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 « Certains recettes peuvent directement êtres affectes a certains dépenses. Ces affectations spéciales prennent la forme de budgets annexes de compte spéciaux »

· Les budgets annexes

Leur définition n’a pas varié et réponds a trois exigences : critère organique (service de l’Etat non dotés de la personnalité morale) critère organique (activité de production des biens ou prestation de services) critère financier (paiement d’une redevance en contrepartie)

· Les comptes specious

Ils procèdent à des affectations selon la définition donnée par le conseil constitutionnel le 29 décembre 1982 : « établissement d’une corrélation entre une recette de l’Etat et une dépense incombant à celui-ci ».

On peut les distinguer de plusieurs points de vue :

- Le fondement : en principe seules les quartes catégories (comptes d’affectation spéciale, de commerce, d’opérations monétaires, de concours financiers) ont un fondement organique mais la LOLF institue elle-même quelques comptes particuliers : tels le compte de gestion des particuliers bénéficient d’une réelle stabilité puisqu’il faut une réforme organique votée selon la procédure de l’article 46 C . Les autres comptes ont un fondement législatif ;….

- le contenu : pour les comptes spéciaux dotés de crédits, la LOLF les assimile à des missions. Elle est muette sur le nombre de programmes. Le Conseil constitutionnel a le 29 décembre 2005 décidé à propos du compte « participations financières de l’Etat » qu’une mission ne peut être mono-programme comme les rapports parlementaires et travaux préparatoires le confirment.

· Les procédures comptables particulières

Elles permettent

D’assurer une affectation au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial.

- Les fonds de concours sont de deux types : fonds de caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir à des dépenses d’intérêt public (versements de l’UE, des collectivités locales pour des équipements réalisés par l’Etat…) ; produits de legs et donations attribuées à l’Etat. La LO de 2001 définit leur régime plus restrictivement : le rattachement est maintenu puisqu’ils sont portés en recettes au budget général, au budget annexe ou CST. Un crédit de même montant sera ouvert sur le programme ou la dotation concernée.

- Les fonds de concours par assimilation ou encore les attributions de produits déjà prévu en 1959. il s’agit de recettes tirées de la rémunération de prestations fournies par un service de l’Etat

-La procédure du rétablissement de crédits

Elle permet d’affecter des remboursements d’une dépense au budget au charges qui l’on initialement supportées. Ces rétablissements de crédits doivent être exerces au cours de l’exercice qui a supporté la dépense ou au cours de l’exercice suivante

-l’attribution de produits

Cette procédure est instituée par l’article 17 de la l’OLF. Les productions tirées de la rémunération de la prestation fournies par une séance de l’Etat pourront l’objet d’attribution de produits. Les crédits ouverts dans cette procédure affectée à la séance concernée

Conclusion

Il était question du principe de l’universalité budgétaire en Finances Publiques. Il ressort que celui-ci tire son origine sur l’ordonnance royale du 26mars 1817 et celle du 14septembre 1922.Prévu dans l’article 5 alinéa 3 de la loi N°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier au Cameroun, celui-ci principe regorge deux facettes à savoir la règle de la non-compensation et la règle de la non-affectation. Ces deux facettes permettent de connaitre avec exactitude et certitude le montant des dépenses et par conséquent facilite le contrôle parlementaire. Seulement, en dépit de multiples avantages il existe des exceptions.

BIBLIOGRAPHIE

Benjamin Bibias, Finance Publiques Camerounaise, 2e edition, 2009

Raymond Nuzelloc, Finance Publique,15e edition sirg



[1]C’est-à-dire la compensation dans le document budgétaire

[2]Benjamin Bidias. Finances Publiques Camerounaises, 2e édition, 2009, p.116

[3]RaymondNuzelloc. Finances Publiques, 15e édition, sirg, p. 285

[4]L’exécutif en la personne du chef de l’état peut constater par décret l’entrée en vigueur du projet de loi qui n’a pas été adopté par le parlement au bout de vingt jours.

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