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PRINCIPE DE LA SPECIALITE BUDGETAIRE

- KAMWA NJOYA FREDERIQUE

- KANA NDONGO SYLVIE NADEGE

- LISSOUCK MANUELA DAVID

- Lobe Ekamby Emmanuel

- Mambou Kelly happy

- Mayer reine renelia

INTRODUCTION

Le crédit budgétaire est l’autorisation donnée à une autorité administrative de signer un acte juridique aboutissant à engager financièrement une personne publique pour une dépense déterminée et limitée dans son montant. Pour faciliter cette autorisation, une spécialisation des crédits s’est mise en place. Elle est devenue l’un des principes du droit budgétaire qui a prévalu tout au long des XIXe et XXe siècle. De ce fait, le principe de la spécialité impose d’indiquer précisément le montant et la nature des opérations prévues par la loi des finances, ce qui implique une nomenclature budgétaire appropriée. Le principe de la spécialité budgétaire stipule que les dépenses autorisées par la loi des finances ne peuvent pas être utilisées par les ministres pour n’importe quel objet. Selon l’article 7 de l’ordonnance de 1959 « Les crédits ouverts par les lois des finances sont affectés à un service ou à un ensemble de services. Ils sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination »[1]. Dans notre devoir il sera ainsi question de présenter le principe de la spécialité budgétaire. Dans un premier temps, donnerons la signification et la justification du principe ; et dans un second temps, les dérogations au principe de spécialité budgétaire.

I. SIGNIFICATION ET JUSTIFICATION DU PRINCIPE

A- Affirmation et Signification du principe de la spécialité budgétaire

1- Enoncé

Le principe de spécialité budgétaire a un fondement politique. Il permet au Parlement d’exercer un contrôle rigoureux sur le Gouvernement au moment du vote de la Loi de Finances. Il procède ainsi à l’examen des dépenses publiques, non par grandes masses, mais de façon détaillée. Son autorisation porte sur des unités relativement réduites de crédits. L’unité de « vote des dépenses », utilisée par le parlement et qui s’impose au gouvernement dans l’exécution du budget comme « unité de crédit » est le chapitre budgétaire. Ainsi, un contrôle exact de l’exécution est rendu possible.

La règle de la spécialité s’énonce donc ainsi : les crédits budgétaires ne sont pas accordés au Gouvernement en bloc pour n’importe quel usage ; ils sont spécialisés par chapitre. L’article 9, alinéa 1 du régime financier de l’Etat dispose que : « un chapitre représente un ministère, un organe constitutionnel, un groupe homogène de services ou d’unités administratives mettant en œuvre des programmes ou un ensemble d’opérations de nature spécifique[2]. ». La nature de la dépense est un critère traditionnel correspondant aux moyens à mettre en œuvre (dépenses de rémunération de personnel, dépenses d’acquisitions de matériel, dépenses d’entretien de matériels, dépenses de subvention, etc.). La destination de la dépense, critère plus récemment apparu, renvoie à l’objectif à atteindre ou l’action à mener.

Le document budgétaire doit en conséquence comporter une répartition des crédits par chapitre et l’autorisation parlementaire s’exerce chapitre par chapitre. Le Parlement apprécie l’opportunité et le montant des dépenses qui figurent à chacun d’eux.

2- Contenu

La règle de base est que la spécialité des crédits s’étend jusqu’au chapitre, qui est l’unité de crédit. Au sein de chaque chapitre, les crédits sont présentés par sections, programmes, actions, articles et paragraphes; l’article détermine l’unité administrative destinataire de la recette ou de la dépense ; et le paragraphe correspond à la nature économique de la recette ou de la dépense[3]. Aucune règle ne fixe le nombre de chapitres, ni le volume maximum des crédits que doit comporter un chapitre. Un chapitre en principe comporte les crédits qui, dans un ministère déterminé, permettent l’exécution des dépenses dont la nature est bien déterminée et de toutes les dépenses de cette nature. Cette spécialité du chapitre interdit de confondre des crédits de nature diverse à l’intérieur d’un même chapitre. En réalité, les chapitres peuvent être constitués des crédits de nature différente (matériel, salaire, etc.) mais à condition que ceux-ci soient utilisés pour la réalisation d’une même opération. Ainsi, c’est en fonction du but à atteindre que les crédits les plus divers sont regroupés. Le principe de spécialité impose d’indiquer précisément le montant et la nature des opérations prévues par la loi de finances, ce qui implique une nomenclature budgétaire appropriée. Il vise à assurer une information suffisante pour permettre l’exercice d’un contrôle efficace sur l’exécution du budget de l’État. Pour préserver la notion de programme, qui lie crédits, objectifs et indicateurs, la LOLF[4] crée des "dotations", composant les deux missions "Provisions" et "Pouvoirs publics" comportant des crédits globaux, dont la répartition ne peut être déterminée au moment où ils sont votés .Il consiste à détailler l'autorisation parlementaire, afin que chaque crédit ait une destination indiquée par la loi de finances. Le respect de ce principe implique que le gouvernement ne puisse modifier la destination des crédits sans l'autorisation du parlement.

Cependant, la liberté donnée au Gouvernement dans le domaine des dépenses est très limitée, l’usage des fonds ayant été précisé de façon détaillée par le Parlement. Cela veut dire que :

- L’engagement des dépenses au-delà des crédits ouverts est interdit, tous les crédits ayant un caractère limitatif

- L’imputation d’une dépense ne s’effectue que sur le chapitre qui doit régulièrement la supporter

- La dotation d’un chapitre ne peut pas être complétée par l’excédent non utilisé d’un autre chapitre. Les crédits non utilisés d’un chapitre doivent être annulés.

B- Justification du principe et caractère limitatifs des crédits budgétaires

1- Justification du principe

Le parlement doit examiner les dépenses de l’Etat de façon détaillée, afin d’exercer un contrôle rigoureux sur l’action du gouvernement. La justification de ce principe est qu’il permet le renforcement du contrôle du parlement sur l’action du gouvernement, car la spécialisation a pour but de faciliter l’exécution des dépenses publiques et d’éviter les gaspillages des crédits. Ainsi, par exemple, le parlement détermine chaque année le niveau de déficit soutenable et autorise le gouvernement à assurer sa couverture, il fixe également annuellement les conditions du recours à l’emprunt[5]. Au travers de la loi de règlement qui est la loi de constatation de la dernière loi de finances exécutées, le parlement est informé et doit contrôler la gestion des finances publiques[6]. De ce point de vue, le gouvernement doit fournir au parlement, chaque année de la session budgétaire, en vue de l’examen du projet de loi de finances de l’année, des informations sur l’évolution de l’économie nationale, les orientations des finances publiques et le développement des grands projets d’investissement[7]. La loi de finances prévoit et autorise, chaque année, l’ensemble des ressources et charges de l’Etat en déterminent leur nature, leur montant, leur affectation et en fixant leur équilibre, dans les conditions et sous les réserves prévues…… Plus la spécialité s’accroit plus le contrôle parlementaire est approfondi et au moment de son vote, le parlement à connaissance de ce que sera la répartition des crédits entre les chapitres. La souplesse de gestion des ministères a été sensiblement accrue dans la période récente.

2- Le caractère limitatif des crédits budgétaires

Le caractère limitatif des crédits donne au vote du parlement sa valeur. Le contrôle parlementaire perdrait toute signification si le pouvoir exécutif pouvait, après le vote du parlement accroître le montant des crédits, ou même à l’intérieur des masses budgétaires inchangées, modifier arbitrairement la nature des dépenses. Cette limitation est l’arme dont dispose le ministère des finances : l’équilibre financier, tel que la loi des finances le définit. C’est une tâche très délicate de concilier le souci de faire respecter les données budgétaires de base résultant de la loi des finances et la nécessité parfois inéluctable d’adapter le budget à une réalité essentiellement mouvante. En effet, au courant de l’année budgétaire, on est souvent obligé de modifier quelque peu le budget et il convient de le faire dans des conditions qui ne remettent pas en cause l’harmonie générale de l’ensemble.

Seule le vote d’une loi de finances rectificative appelé collectif, demeure en principe le moyen normal d’approuver par le parlement la majoration souvent inévitable, de crédits limitatifs. Le caractère limitatif des crédits est ainsi défini par l’article 28 du régime financier : « Les dépenses sur crédits limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limites des crédits ». La sanction à cette règle est très grave. On peut dégager deux significations de la spécialité selon que l'on se place à deux niveaux :

- la spécialité concerne fondamentalement la présentation des crédits budgétaires et leur consommation. On appelle cette spécialité, la spécialité technique.

- Mais la spécialité a toujours été envisagée d'un autre point de vue, celui du vote des crédits par le Parlement ou l'assemblée délibérante. C'est la spécialité politique, parlementaire.

II. Les dérogations au principe de spécialité

A- Par l’ordonnance modifiant l’affectation des crédits en cours d’exécution de la loi des finances

1. Le virement

Les virements conduisent à modifier la nature de la dépense prévue par la loi des finances de l’année et les décrets de répartition. Ainsi, la nécessité d’une stricte réglementation des virements apparait. Au terme de l’article 53 de la loi No 2007/006 du 26 Décembre 2007 portant régime financier de l’Etat, il ressort au travers des alinéas 1, 2, 3 et 5 que :

· Des virements de crédit peuvent être effectués de chapitre à chapitre, par décret du Premier Ministre.

· Des virements de crédits peuvent être effectués à l’intérieur d’un même chapitre, d’une section à une autre, d’un programme à un autre, par arrêté du Ministre chargé des finances, sur proposition de l’ordonnateur.

· Des virements de crédits peuvent être effectués à l’intérieur des programmes par arrêté du Ministre intéressé, dans la limite de 15% de la dotation initiale.

· A peine de nullité, aucun mouvement de crédits ne peut être effectué sans que le Ministre en charge des finances en soit préalablement informé.

Sauf disposition d’une loi de finances, aucun mouvement de crédits ne peut être effectué à partir des dépenses de personnel au profit d’une dépense d’une autre nature (al.6). La procédure de virement est contraignante pour l’administration, mais il faut noter qu’elle ne joue dans toute sa rigueur que lorsqu’il faut faire des crédits d’un chapitre budgétaire à un autre.

2. Les transferts

Les transferts ne constituent pas une véritable exception à la règle de la spécialité. Ils modifient la détermination du service responsable de l’exécution de la dépense sans modifier la nature de celle-ci. L’article 14 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 les autorise par simple arrêté du ministre des finances sans limite quantitative, sous la seule condition de ne pas avoir pour effet de créer de nouveaux chapitres. Ainsi par exemple, des crédits de bibliothèque pourraient par voie de transfert, être retirés aux services du ministère de la Recherche pour être donnés aux services du ministère de l’éducation. Le crédit conserve sa nature, il s’agit toujours d’achat de livres, mais le service responsable de l’exécution est changé. Les transferts ont tendance à s’accroitre : ils ont portés sur près de 10% des dotations initiales en 1986 contre près de 3% en 1974.

B- Les dérogations instituées au niveau de la prévision

1. Les crédits globaux

L’article 7 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 a prévu expressément l’existence de crédits globaux pour des dépenses dont la répartition par chapitre ne peut être déterminée au moment ou ils sont votés, ainsi que des crédits globaux destinés à faire face à des dépenses éventuelles ou à des dépenses accidentelles. Au terme de l’article 15 (1) de la loi des finances n°2007/006 du 26 Décembre 2007 portant régime financier de l’Etat du Cameroun, les crédits ouverts au titre des dépenses courantes hors intérêts de la dette et des dépenses d’investissement, sont constitués d’autorisations d’engagement et de crédits de paiements. Ainsi, ont un caractère évaluatif, les crédits relatifs aux charges et au remboursement de la dette de l’Etat, aux réparations civiles, à la mise en jeu de garanties accordées par l’Etat et aux catastrophes et calamités naturelles[8]. Comme exemple, les dépenses auxquelles s’appliquent les crédits évaluatifs s’imputent, si nécessaire, au-delà de la dotation inscrite. Dans ce cas, le gouvernement informe le parlement des motifs du dépassement et des perspectives d’exécution pour le reste de l’année.

2. Les fonds spéciaux dénommés « fonds secrets »

Appelés plus couramment « fonds secrets », ces crédits sont attribués au Premier ministre qui les repartit entre les ministres, qui n’en sont responsables que devant lui. Ils n’ont aucune affectation particulière ; Chaque ministre les utilise à sa guise et aucun contrôle parlementaire n’est effectué sur leur gestion. Ces crédits qui sont ainsi soustraits à toutes les règles de la procédure budgétaire et de la comptabilité publique, apparaissent comme une manifestation, sur le plan financier, de la raison d’Etat et comme la preuve que même dans un Etat de droit, il subsiste toujours une certaine marge totalement discrétionnaire. Comme leur nom l’indique, les fonds secrets connaissent une répartition particulière dont l’affectation précise n’est pas portée à la connaissance du Parlement.

CONCLUSION

Au terme de notre travail, il ressort que le Principe de Spécialité (principe classique du fait qu’il soit l’un des principes qui a prévalu tout au long des XIXe et XXe siècle) est l’un des principes mis sur pied pour établir les modalités de présentation de la loi des finances à travers le contrôle du parlement. De ce fait, chaque crédit et sa dépense est détaillés et répartis en chapitre pour une meilleure lisibilité des dépenses de l’Etat et de l’évolution de l’économie nationale. Néanmoins, des dérogations à ce principe tel que les dérogations instituées au niveau de la prévision et de l’ordonnance modifiant l’affectation des crédits en cours d’exécution de la loi des finances parle billet des virements et des transfères existent. Ceci limite donc l’influence du parlement dans la loi des finances annuelles. Néanmoins, le Principe de Spécialité donne une valeur très importante au vote du parlement sur la loi des finances annuel.

BIBLIOGRAPHIE

- Gilbert Orsoni/ Céline Viessant, Eléments de finances publiques, Edition Economica, 2005, pp 36-38

- Benjamin Bidias, Finances publiques du Cameroun, pp 121-125

- P.M Gaudemet et J. Molinet, Finances publiques budget/trésor tome 1, Montchrestien, 1989

- Finances publiques, droit budgétaire « Le budget de l’Etat », Christian BIGAUT, édition Ellipses, pages 59-61

- Loi n° 2007/006 du 26 Décembre 2007 portant régime financier de l’Etat du Cameroun, 24 pages, Yaoundé, 26 Décembre 2007, signée par le Président de la République du Cameroun S.E Paul Biya



[1] Ordonnance n°59-2 du 2 janvier portant loi organique relative aux lois de finances (modifiée par la loi organique n°71-474 du 22 juin 1971), Annexe 2, Finances Publiques, Droit Budgétaire, « Le Budget de l’Etat », Christian Bigaut, page 237

[2] Loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant organisation du régime financier de l’Etat, page2

[3] Opt cit, article 9 alinéa 2, 4 et 5, page3

[4] Loi Organique relative aux Lois des Finances

[5]Article 13(2,3) de la loi n°2007/006 du 26 décembre 2007

[6] Opt cit, article 20(3 :1)

[7] Opt cit article 35(1)

[8] Article 17 al.1 de la loi n° 2007/006 du 26 Décembre 2007 du régime financier de l’Etat.

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