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LES ACTEURS DE L'ELABORATION DU BUDGET

INTRODUCTION :

Les finances publiques désignent l'étude des règles et des opérations relatives aux deniers publics. Selon le critère organique, les finances publiques peuvent aussi être présentées comme l’ensemble des règles gouvernant les finances de l’Etat, des collectivités locales, des organismes de sécurité sociale, des établissements publics et de toutes autres personnes morales de droit public. C'est un champ à la croisée du droit fiscal, du droit constitutionnel, ainsi que de la comptabilité publique. Ainsi le budget de l’État est l’acte qui autorise et prévoit pour l’année à venir les ressources et les charges de l’État et détermine ainsi les moyens financiers de l’action du Gouvernement. Une fois voté et promulgué, il faut suivre son exécution. Toutefois, l’article 46 stipule que : « Les opérations d’exécution du budget de l’État incombent aux ordonnateurs et aux comptables publics, dans les conditions définies par voie règlementaire et notamment le décret portant règlement de la comptabilité publique. Ces opérations concernent l’exécution des programmes, des recettes et des dépenses, la gestion de la trésorerie ». Cela veut donc dire que les comptables et les ordonnateurs sont les deux catégories d’acteurs chargés de l’exécution du budget. Il faut noter ici que la catégorie d’acteurs est constituée des administrateurs de crédit en plus des ordonnateurs, seulement, leurs fonctions sont cumulables. Cependant, qui sont ces acteurs ? Quels sont les rôles qui leur sont assignés dans l’exécution du budget ? Quel est le principe qui régit cette exécution ? Voilà autant de questions dont les réponses nous permettront d’être mieux éclaircis sur le sujet. Ainsi nous élaborerons notre devoir en deux grandes parties. Nous aurons en première partie la présentation des différents acteurs (Titre I) et en deuxième partie, la présentation du principe qui régit l’exécution du budget (Titre II).

TITRE I : LES DIFFERENTS ACTEURS DE L’EXECUTION DU BUDGET

L’exécution de la loi des finances s’effectue suivant un ensemble de procédures et d’opérations. La phase administrative et comptable de cette exécution se traduit par des opérations de recettes (encaissements) et des opérations de dépenses (décaissements). Cette phase fait appel aux services de deux catégories d’agents administratifs : les ordonnateurs et les administrateurs de crédit d’un côté (Section I) et les comptables de l’autre côté (Section II).

SECTION I : L’ORDONNATEUR ET L’ADMINISTRATEUR DE CREDIT

L’ordonnateur et l’administrateur de crédit sont les deux acteurs qui constituent la première catégorie d’acteurs de l’exécution du budget. Les administrateurs de crédit, selon l’article 17 alinéa premier du décret 2003-101, «constatent et liquident les recettes, proposent les engagements de dépenses et en préparent la liquidation». Dans notre étude, nous ferons abstraction de la distinction entre administrateurs de crédit et ordonnateurs car leurs fonctions sont cumulatives et se confondent avec la personne d’une autorité administratrice de tout ou une partie d’un organisme public. De ce fait, nous nous attarderons sur la notion d’ordonnateur. Ainsi, pour mieux cerner à quoi renvoi cette notion, il convient d’en donner la définition et les types (Paragraphe 1) ainsi que les différents rôles qu’il joue dans l’exécution du budget (Paragraphe 2).

Paragraphe 1: Qui est l’ordonnateur ?

L’ordonnateur est un administrateur, c’est-à-dire un ministre ou un fonctionnaire d’autorité qui a un pouvoir de décision dans le domaine financier. Il initie la phase administrative en décidant d'effectuer une dépense ou de percevoir une recette. L’ordonnateur a la responsabilité de la bonne exécution des programmes. En matière de recette il émet les titres de recettes, et en matière de dépense il juge de l’opportunité des dépenses de l’État qu’il engage, liquide et ordonnance. « Les ordonnateurs sont justiciables devant l’organe chargé de la discipline budgétaire et financière dont l’organisation et le fonctionnement sont fixés par un texte particulier ».

Le Ministre des finances peut constituer un ordonnateur secondaire pour l’ordonnancement des dépenses des budgets annexes. Des sous-ordonnateurs peuvent également être institués lorsque les circonstances l’exigent. Conformément aux dispositions de l’article 39, la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes: « Le Maire est l’ordonnateur principal de la commune. Il peut déléguer sa signature à un ou à plusieurs adjoints qui le remplacent en cas d’empêchement. L’ordonnateur principal ou les ordonnateurs suppléants sont tenus aux obligations des ordonnateurs, prévues par les textes en vigueur. » A cet effet il existe donc des ordonnateurs principaux, des ordonnateurs délégués(en matière de recette) et des ordonnateurs secondaires (en matière de dépenses). Ce constat nous emmènera donc à nous interroger sur la typologie des ordonnateurs.

Paragraphe 2 : La typologie des ordonnateurs.

Conformément à la loi n°2007/006 du 26 décembre 2007 portant régime financier de l’État, il existe deux catégories d’ordonnateurs en matière de recettes et trois en matière de dépenses.

En matière de recettes on a :

Les ordonnateurs principaux c’est à eux que les documents budgétaires accordent les crédits et les autorisations de recettes. Ils sont directement titulaires de la compétence d’attribution. Il s’agit principalement : du ministre chargé des finances ;

Les ordonnateurs délégués : qui sont les chefs de département ministériels ou assimilés pour les recettes produits par leurs administrations (ils peuvent constituer, sous leur propre responsabilité, des régisseurs de recette), ainsi que les responsables des administrations fiscales.

En matière de dépenses on a :

Les ordonnateurs principaux : qui sont les chefs de département ministériels ou assimilés et les présidents des organes constitutionnels ;

Les ordonnateurs secondaires: qui sont les responsables des services déconcentrés de l’État qui reçoivent des autorisations de dépenses des ordonnateurs principaux ;

Les ordonnateurs délégués : qui sont les responsables désignés par les ordonnateurs principaux ou secondaires pour des matières expressément définies. Cette délégation prend la forme d’un acte administratif de l’ordonnateur principal ou secondaire.

SECTION II: LES COMPTABLES.

Les comptables sont chargés d'exécuter les décisions prescrites par les ordonnateurs. Pour mieux cerner cette notion, il convient d’en donner une définition (Paragraphe1) et d’en présenter la typologie. (Paragraphe 2).

Paragraphe 1: Qui est le comptable ?

« Est comptable public tout agent ou toute personne ayant qualité pour exécuter au non d’un organisme public, les opérations de recettes, de dépenses ou de maintien de titres soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde. Ils sont nommés par le ministre en charge des finances ou avec son agrément ». (Art. 58(1)).

Les comptables publics relèvent de la catégorie A ou B du corps des administrateurs des finance, du trésor ou des contrôleurs des services financiers ou des services extérieurs du trésor. Les prérogatives de ces comptables varient selon qu’ils gèrent le budget de l’État ou celui d’une collectivité locale. Ils sont avant d’être installés dans leurs poste de comptable, astreints à la constitution d’une caution de garantie et à la prestation de serment .Ils sont également accrédités auprès des ordonnateurs et le cas échéant des autres comptables publics avec lesquels ils sont en relation. Ils doivent rendre des comptes au moins une fois par an au juge de la chambre des comptes de la Cour Suprême.

De plus, lorsqu’un comptable public gère plusieurs postes comptables même en qualité d’intermédiaire, la caution est fixée par un seul montant et affectée solidairement à ses diverses gestions. Dans les conditions fixées par la loi des finances, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des opérations dont ils sont chargés.

Paragraphe 2 : La typologie des comptables.

Il existe différents types de comptables publiques qu’il est possible de classer en trois catégories :

Les comptables directes du trésor :

C’est le réseau le plus important. Il intervient pour l’exécution des dépenses et des recettes du budget général de l’Etat ainsi que des budgets des collectivités territoriales. Ces comptables dépendent du directeur de la comptabilité publique. Ils se répartissent en deux catégories :

Les comptables principaux qui centralisent les opérations effectuées pour le compte du Trésor par d’autres comptables et rendent leurs comptes à la Cour des comptes. Ce sont les Trésoriers-Payeurs Généraux (TPG) des régions et des départements.

Les comptables secondaires qui sont les receveurs des finances dans certains arrondissements. Ce sont les trésoriers principaux, les receveurs-percepteurs et les percepteurs.

Les comptables des administrations financières :

Ils dépendent de deux autres directions du ministère des finances :

Les comptables de la Direction générale des impôts (DGI). Ils sont chargés du recouvrement de certains impôts indirects : la TVA, les droits d’enregistrement.

Les comptables de la Direction générale des douanes qui procède au recouvrement des droits de douanes et de certains impôts indirects.

Les autres comptables :

les comptables des budgets annexes, les comptables des comptes spéciaux du Trésor

Les agents comptables dans les établissements publics

TITREII : LE PRINCIPE ADMINISTRATIF DE SEPARATION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES.

Nous ne saurons analyser le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables sans parler de son origine et de sa justification (Section I) et aussi du contenu de ce principe (Section II).

SECTION I : Origine et justification du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

Paragraphe 1 : L’origine du principe

Le droit budgétaire camerounais énonce le principe des opérations administratives et des opérations de comptables ; plus précisément le principe de la séparation des fonctions de l’ordonnateur et les fonctions du comptable public. Ce principe est l’un des fondamentaux qui a été institué par la France au XIVe siècle par le décret du 31 mai 1862 sur la Charte de l’organisation de la comptabilité publique. Au Cameroun le principe est adopté le 07 février 1962 sur le régime financier du Cameroun de trois articles. Le premier étant l’article 63 qui spécifie que « les fonctions de l’ordonnateur sont incompatibles avec celles du comptable ». Le second, l’article 66 affirme que « les comptables du trésor sont chargés d’assurer la garde et la gestion des fonds et valeurs de l’Etat… » Et le dernier, l’article 67 dispose que « un comptable du trésor ou son conjoint ne peut assumer les fonctions ni de l’ordonnateur de l’Etat, ni d’ordonnateur de la personne morale publique auprès de laquelle il exerce ses fonctions ».

Paragraphe 2 : Justification du principe

Ce principe sous-entend la séparation des agents et des rôles qu'ils remplissent dans le cadre de l'exécution de la loi de finances. En effet cette impossibilité de cumul des tâches ne vaut pas seulement pour la même personne, mais même les conjoints ainsi que les ascendants et les descendants d'un de ces organes ne peuvent assumer concomitamment l'autre série de tâches. Ce qui intéresse le législateur, ce n'est pas seulement la division du travail, mais c'est aussi d'être sûr que ces deux agents qui sont censés se contrôler mutuellement ne seront pas tentés par des malversations qui pourraient être favorisées par leur proximité. D'un autre côté, la spécialisation voulue par le droit pour chaque organe va entraîner une autre distinction au niveau des responsabilités encourues. Il serait en effet aberrant qu'en vertu du principe, ces deux agents voient leur responsabilité engagée de la même manière ou encore que l'un d'eux endosse la responsabilité qui incombe à l'autre. Cette seconde distinction est donc une conséquence logique de la première.

Ce principe a également pour but de permettre un contrôle de l’exécution du budget et par la même occasion, d’éviter les risques de fraudes. Le principe est aménagé aujourd’hui comme par le passé mais, son maintien de nos jours implique un certain nombre de tempéraments. Non seulement les organes sont distincts et indépendants mais, de plus les fonctions exercées par ces organes le sont aussi. Le principe se traduit par une double séparation.

SECTION II : LE CONTENU DU PRINCIPE

Ce principe renvoi à une séparation des acteurs qui sont chargés de la réalisation des opérations de dépenses et de recettes contenues dans le budget. Cependant, l'innovation majeure du principe, ce n'est pas d'avoir distingué les différentes phases de la concrétisation de ces prévisions budgétaires, mais de les avoir confiées à des agents différents. Cette distinction implique que chacun de ces agents, en ce qui le concerne, soit responsable de cette concrétisation à la hauteur des opérations qui lui ont été confiées. Autrement dit, si le principe entend répartir les tâches (1), il prévoit aussi une répartition de la responsabilité de l'exécution du budget (2) à la lumière de cette division des rôles.

Paragraphe 1 : La séparation des fonctions

La séparation de fonction en matière de dépense.

Les opérations de dépenses sont exécutées en deux phases, l’une relevant de l’ordonnateur, la phase administrative, l’autre du comptable, la phase comptable.

La phase administrative

Elle se décompose en trois temps :

L’engagement

L’article 29 du décret du 29 décembre 1962 en donne l définition suivante : l’engagement est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge».

Concrètement, il peut s’agir d’une commande, d’un contrat. La dépense est engagée dans la limite du crédit ouvert correspondant à la nature des dépenses à engager.

La liquidation

L’article 30 du décret du 29 décembre1962 la définit en ces termes : «la liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense». Elle est réalisée au vu des titres et des pièces justificatives qui permettent d’attester «le service fait» et de calculer très rapidement le montant de la dépense.

L’ordonnancement ou le mandatement

L’ordonnancement est l’acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre de payer de la dette de l’organisme public ». (Article 31 décret du 29 décembre 1962). Il se traduit par une ordonnance de paiement quand l’ordonnateur est un ministre et par un mandat de paiement dans tous les autres cas.

La phase comptable

Lors de cette phase le comptable exerce successivement deux fonctions :

La fonction de payeur

Elle se traduit par l’exercice de contrôles. Comme le rappelle l’article L1617-2 du CGCT, « Le comptable d'une commune, d'un département ou d'une région ne peut subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur. »

Mais, en application de la jurisprudence, le comptable ne peut se faire juge de la légalité des décisions administratives. Plus précisément le comptable vérifie la présence des pièces justificatives prévues dans les nomenclatures établies par le ministre des finances conformément à l'article 47 du décret du 29 décembre 1962.

D’autre part, il vérifie le caractère exécutoire des actes locaux. Cela signifie qu’il s’assure non seulement que les actes sous-tendant les dépenses ont bien fait l’objet de transmission au représentant de l'État, mais que de plus ces mêmes actes n'ont pas fait l’objet d'une annulation contentieuse.

Enfin, il exerce les contrôles énoncés par l’article 12 du décret du 29 décembre 1962 : qualité de l'ordonnateur, exacte imputation des dépenses aux chapitres qu'elles concernent, disponibilité des crédits, validité de la créance, c’est à dire vérification du service fait et des calculs de liquidation.

S’il apparaît une irrégularité par rapport à l’un ou l’autre de ces points, le comptable suspend le paiement et en informe l’ordonnateur.

La fonction de caissier

Le comptable procède au règlement de la dette en payant le bénéficiaire, c’est à dire le créancier lui-même, sinon le paiement n’aura pas de caractère libératoire, de plus le comptable s’assure qu’il n’existe pas d’opposition au paiement.

La séparation des fonctions en matière de recettes

Là encore la procédure d’exécution se décompose en deux phases.

La phase administrative

L’établissement des recettes

Le décret du 29 décembre 1962 prévoit deux temps :

- La constatation des droits : elle permet de vérifier la réalité des faits générateurs de la recette.

- La liquidation : elle permet de calculer le montant de la recette

La mise en recouvrement

Elle se traduit par l’établissement d’un titre de recettes et par l’inscription sur un bordereau Récapitulatif aux fins d’enregistrement dans la comptabilité administrative. Pour finir, le bordereau est envoyé au comptable avec les pièces justificatives.

S’agissant des créances de la collectivité émanant d'une décision de justice l’ordonnateur est tenu d’intervenir dans les eux mois. En cas de défaillance le représentant de l'État dispose d'un pouvoir de mise en recouvrement d'office.

La phase comptable

Les contrôles

Le comptable après avoir réceptionné le titre de recette, contrôle l'identification du débiteur, examine les pièces justificatives, vérifie la régularité de la recette. Il doit notamment vérifier la régularité des réductions et des annulations des ordres de recettes. Enfin, il prend en charge la recette, c’est à dire qu’il procède à son enregistrement comptable. Il envoie alors au débiteur l’avis des sommes à payer et encaisse le règlement du débiteur par remise d'espèces, d'un chèque bancaire ou postal ou encore par virement.

Le recouvrement

En cas de difficultés, le comptable à la possibilité de procéder à l'exécution forcée d'office Contre le débiteur, sauf contestation du bien-fondé de la créance devant la juridiction compétente.

Dans un délai de deux mois le débiteur peut contester le bien-fondé de la créance ou la régularité formelle de l'acte de poursuite devant les juridictions compétentes. Au bout de quatre ans l'action en recouvrement est prescrite. Le comptable est tenu de faire, toutes les diligences nécessaires (CGCT, art. L. 3342-1) pour faire entrer les fonds dans la caisse publique. Il engage en effet sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Si la recette se révèle irrécouvrable à la suite par exemple, de la disparition ou de l’insolvabilité des débiteurs l’admission en non-valeur de la créance peut être demandée.

Paragraphe 2 : La séparation de responsabilité

Ce principe est un corolaire du premier. La règle de séparation des ordonnateurs et des comptables, comme le soutenait Georges DEVAUX, est un principe « d'organisation administrative et de répartition des tâches entre les agents publics, avec des conséquences sur leur régime de responsabilité et la répartition des compétences entre juridictions pour connaître des actes de ces agents. » Ainsi, étant donné qu'il revient à l'ordonnateur de procéder au choix d'effectuer telle ou telle dépense, et qu'il dispose à cet égard d'une certaine marge de manœuvre, il encourra une responsabilité subjective (Section I). Quant au comptable, le maniement des fonds auquel il se livre ainsi que sa compétence liée lui feront encourir une responsabilité objective (Section II).

Une responsabilité subjective des ordonnateurs

La responsabilité de l’ordonnateur est qualifiée de subjective parce qu’elle se rapporte à son activité ou aux circonstances dans lesquelles cette activité se déroule. L’ordonnateur est responsable de la légalité, de la régularité et de l’exactitude des certifications qu’il délivre. Cette responsabilité a un régime diversifié et relève de l’illusoire.

Parlant de la diversification du régime de responsabilité, il est diversifié parce qu’il tient à la distinction entre ordonnateurs politiques et ordonnateurs fonctionnaires.

Les ordonnateurs politiques

Il s’agit des ordonnateurs remplissant des fonctions politiques. Il s’agit des ministres et des élus locaux. La responsabilité des ministres est d’abord pénale et est mise en jeu en cas de malversation, d’enrichissement illicite, de corruption ou de recel. Elle est aussi politique car l’Assemblée générale peut être emmenée à voter une motion de censure dans le cas où le gouvernement rendrait coupable d’une faute de gestion. Il est aussi prévu une responsabilité pécuniaire matérialisée par un paiement de la dépense irrégulièrement engagée sur les deniers personnels de l’intéressé. En ce qui concerne les élus locaux, leur responsabilité personnelle, et pécuniaire pourrait être engagée en cas de réquisition.

Les ordonnateurs fonctionnaires

Les ordonnateurs fonctionnaires sont les ordonnateurs secondaires. Ils sont soumis à une responsabilité disciplinaire, civile et pénale.

Une responsabilité objective des comptables

Le caractère objectif de cette responsabilité s’explique par le fait que l’élément d’appréciation n’est pas la personne du comptable mais sa gestion. Contrairement aux ordonnateurs, les comptables sont tous des fonctionnaires. Ce qui justifie le fait que le régime des responsabilités soit uniformisé et que le maniement des fondes de l’Etat les assujettit à une responsabilité contraignante.

Un régime de responsabilité contraignant

Ce caractère contraignant émane des garanties jointes à la responsabilité des comptables. Elles sont au nombre de trois :

La prestation de serment

Le serment professionnel peut être défini comme «l’acte par lequel les comptables jurent de s’acquitter dans leurs fonctions avec probité et fidélité et de se conformer aux lois et règlement qui ont pour objet d’assurer l’inviolabilité et le bon emploi es fonds publics». La prestation de serment est une garantie et elle dit être obligatoirement installé sur son poste.

Le cautionnement

C’est un dépôt destiné à verser à la collectivité publique lésée le montant total ou partiel d’un débet mis à la charge du comptable. En argent ou en titres, il est déposé au service des dépôts et consignation. Le cautionnement permet de prévenir toute insolvabilité du comptable lorsque sa responsabilité pécuniaire est engagée et qu’il ne bénéficie pas des atténuations prévues.

L’hypothèque légale

Les biens du comptable font l’objet d’un recensement général et permanent. Il est lui-même soumis à une obligation de déclaration de toute acquisition de biens immobiliers et est tenu d’en demander l’inscription au livre foncier.

Un régime de responsabilité uniformisé

Ce régime est analysé en l’appréhendant par son étendue et sa mise en œuvre.

Son étendue :

Le comptable est en tant que fonctionnaire disciplinairement responsable et en tant que comptable, personnellement et pécuniairement responsable pour faits personnels et pour faits d’autrui, de l’exécution comptable de la loi des finances.

Sa mise en œuvre

Les mécanismes de mise en œuvre de la responsabilité du comptable sont multiples mais principalement répartis entre deux autorités :

L’une juridictionnelle (la Cour des comptes) :

L’autre administrative (le Ministre des Finances) :

Là il y a d’abord une phase amiable où le ministre des finances émet un ordre de financement à l’encontre du comptable. Si ce dernier ne défère pas l’ordre, il est prévu une phase exécutive dans laquelle il est émis à l’encontre du comptable constitué en débet un titre de perception exécutoire par le moyen d’un arrêté de débet. Le comptable peut bénéficier d'une décharge de responsabilité ou d'une remise gracieuse de débet. Il peut ainsi s'adresser au ministre des finances pour obtenir une décharge totale ou partielle de responsabilité. La décharge est automatique si la faute est indépendante de sa volonté (cas de force majeure : incendie, guerre, vol à main armée etc.). Le comptable peut également bénéficier d'une remise gracieuse totale ou partielle. A la différence de la décharge, c'est une faveur relevant du pouvoir discrétionnaire du ministre des Finances.

CONCLUSION

Le souci de bien gérer la chose publique, est la préoccupation des finances publiques dans tous les Etats. En effet nous avons vu qu’il y a un ensemble d’actes juridiques qui édictent des lois qui régissent le comportement à adopter dans l’exécution du budget. En parlant de budget l’on retrouve les dépenses et les recettes dans le fonctionnement et l’investissement du budget de l’Etat. Les ordonnateurs et les comptables sont donc au centre de l’exercice budgétaire. Le but principal est le suivi du fonctionnement du budget de l’Etat après son élaboration, afin qu’il n’y ait aucune fuite qui pourrait conduire à une crise économique. Afin que chacun de ces acteurs accomplisse efficacement ses tâches, il a été mis sur pied un principe de séparation qui définit clairement la responsabilité de l’un et de l’autre. La distinction des fonctions des ordonnateurs et des comptables se fait également par un souci de sécurité dans la gestion des deniers publics, d’éviter le gaspillage des fonds. « Du fait de leur immobilisation trop longue : la centralisation des disponibilités et la communication entre les comptables publics permet d’éviter l’immobilisation d’une trésorerie très importante et son utilisation à bon escient ».

BIBLIOGRAPHIE

. BENJAMIN BIBIAS « Les finances publiques du Cameroun »,2e édition 1982.

. V. MOUTTAPA « Droit public financier ».

. Loi n. 2007/006 du 26 décembre 2007 portant REGIME FINANCIER DE L’ETAT

. Décret du 30 décembre 1912 sur le régime financier des colonies.

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